Статья опубликована в 24-ом номере газеты
"Троицкий вариант"
от 17 марта 2009 г.
Жизнь научных сотрудников и преподавателей делают вовсе не сахаром не только низкий уровень
зарплат или устаревшее оборудование, но и множество нелепых бюрократических ограничений.
Пожалуй, в этом плане одним из наиболее вредоносных для научно-образовательной сферы законов
является Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", именуемый в
просторечии законом о госзакупках. Создатели этого закона утверждали, что он позволит сэкономить
значительные бюджетные средства и уменьшит коррупцию, однако возникшие при реализации закона
проблемы вынуждают править его ежегодно. Непригодность же 94-ФЗ для научно-образовательной
деятельности была очевидна с самого начала, вот что говорит генеральный директор ГУ
"Государственная дирекция целевой научно-технической программы" Андрей Петров в интервью Независимой газете
: "Когда 94-й закон только был принят, прошло соответствующее межведомственное совещание. Я тогда
задавал вопрос: одно дело применять 94-й закон для закупки тушенки, другое дело - для заказа сложной
научно-технической продукции. На что мне ответили: объем ФЦП по отношению к госзакупкам в стране
составляет менее 0,1 %; исходя из этого, не могут законодатели сейчас тратить время для того, чтобы для
научно-технической сферы делать какие-то особые условия." Несмотря на заметный рост научно-
технических расходов в рамках ФЦП, кардинальных изменений не произошло: возможно, закон сейчас и
хорош для закупок крупных партий компьютеров, консервов или муки, но он так и остается в принципе
негодным для финансирования исследовательской деятельности, поскольку совершенно не учитывает ее
специфики.
В чем же недостатки этого закона? Он определяет различные способы закупок - путем запроса
котировок, проведения аукционов или конкурсов, и везде создает свои сложности. Остановимся здесь на
особенностях конкурсного способа проведения госзакупок. Это существенно, поскольку многие
миллиарды рублей, расходуемые на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы в
рамках ФЦП, расходуются по конкурсам, проводимым в соответствие с 94-ФЗ.
Одной из серьезных проблем являются определяемые 94-ФЗ критерии оценки заявок, которые
совершенно не подходят для сферы исследований и разработок. Закон перечисляет следующие
возможные критерии оценки заявок (статья 28, пункт 4), которые могут быть использованы в
дополнение к критерию "цена контракта": Естественно, это далеко не единственная проблема, которую 94-ФЗ создает для организации
конкурсов в научной сфере, особенно массовых конкурсов. Неизбежным следствием закона является
необходимость представления разных бумаг. Или невозможность приема заявок в электронном виде, как
в РФФИ, - закон подробно регламентирует процедуру подачи заявок (в конвертах), включая
необходимость вскрытия всех поступивших конвертов на заседании конкурсной комиссии - под
аудиозапись - с проверкой комплектности представленной документации. Или невозможность получения
более 30 % финансирования по каждому этапу до завершения работ по нему. Или... Впрочем,
перечислять можно долго, лучше вернуться к принципиальным недостаткам.
Так, участником размещения заказа (участником конкурса) может быть либо физическое лицо, либо
юридическое лицо. Т.е., если речь идет о научном или образовательном учреждении, в конкурсе может
участвовать только само это учреждение как целое, а не научная группа. В то же время, если речь идет о
собственно научных исследованиях, в большинстве случаев именно научная группа, а не учреждение,
является основной рабочей единицей, "производителем продукта". К этой особенности науки хорошо
адаптирована система научных фондов - заявку на грант РФФИ, к примеру, подает небольшая
исследовательская группа, - но не 94-ФЗ. Последний разрешает подавать от одного учреждения только
одну заявку на один конкурс (если при вскрытии конвертов комиссия обнаружит две или более заявки от
одного учреждения, то все они будут автоматически отклонены). Понятно, что при объявлении массовых
конкурсов по направлениям науки такое ограничение сильно ударит в первую очередь по крупным
специализированным институтам и крупным вузам, в которых есть несколько групп, работающих в
данной области. Естественно, не позволяя нескольким приличным группам из одного учреждения
участвовать в конкурсе, 94-ФЗ способствует понижению среднего уровня заявок, т.е. вместо того, чтобы
способствовать реальной конкурсности? работает в противоположном направлении! Заодно заметим, что
закон видит только один субъект, производящий траты, - учреждение, - и поскольку траты работающих
по своим проектам научных групп осуществляются через общеучрежденческий котел, постольку порой
могут возникать немалые трудности в расходовании средств.
Вообще, стоит взглянуть на ситуацию шире, не ограничиваясь обсуждением конкретного 94-ФЗ, и
сказать о негативном влиянии множества административных ограничений в расходовании финансовых
средств на результативность научных исследований и разработок. Будучи формально направленными на
защиту государственной копейки, они зачастую способствуют только дополнительным серьезным тратам
времени и сил, а иногда ведут и к излишним тратам денег, а не к экономии. Например, в случае, когда
деньги приходят в самом конце года, и, чтобы они не были списаны в бюджет и не подверглись
налогообложению, необходимо срочно потратить их. Равно как и запрет проводить закупки по
предоплате существует в значительной степени на бумаге: вопреки формально показываемой стороне
дела, поставки осуществляются по факту оплаты. Солидные фирмы зачастую вообще отказываются
работать с заказчиками, которые требуют предоставления товарной накладной и счета-фактуры до
поставки товара, зато, как я слышал, существуют фирмы, которые с готовностью предоставляют все
необходимые бумаги, что называется, в лучшем виде, но только продают товар на 10 -30 % дороже
рыночных цен.
Ситуация усугубляется еще и жуткой неразберихой, царящей в нашей стране – "вольной" трактовкой
и "творческим" исполнением законов. Стоит взглянуть хотя бы на форумы http://forum.yurclub.ru/ или
http://forum.tendery.ru/, где ведутся бесконечные дискуссии с обсуждением официальных документов и
выясняется, что даже чиновники одного департамента МЭР могут иметь совершенно разные мнения по
конкретному вопросу. Практически у каждого казначейства существуют свои, иногда неписаные правила
проведения платежей и оформления документов. Например, мне рассказывали, что при сдаче
электронной формы платежей казначейство требовало исправлять вручную файл, сгенерированный их же
системой (мол, требования изменились, а программист уже уволился); стоит ли говорить, что изложить
это требование официально казначейство отказалось, но платежки без такого исправления просто не
принимало.
Но это все цветочки. Самое интересное состоит в том, что скрупулезное выполнение всех
требований, включая требования 94-ФЗ, вовсе не гарантирует, что будет получен хотя бы какой-то
полезный результат. И это связано с тем, что, как уже говорилось, закон о госзакупках, и, вообще,
излишние "бухгалтерские" ограничения свободы распоряжения средствами совершенно не учитывают
особенности научно-исследовательской деятельности. Главная ее особенность состоит в том, что ее
результатом являются новые знания, а не мука на складе, наличие или отсутствие которой легко
проверить. И только квалифицированная оценка по существу может определить, являются ли
представленные в отчете материалы реальным результатом или наукообразной видимостью результата.
Наверное, примерно тоже можно сказать и про разрабатываемые технологии – во многих случаях только
квалифицированная оценка может сказать, создано ли что-то реально перспективное и востребованное,
или имеет место имитация полезной деятельности, когда дальше кипы бумаг или экспериментальных
образцов дело не пойдет. И благодаря тому, что сейчас есть 94-ФЗ, а система квалифицированной и
объективной экспертизы в рамках ФЦП так и не отлажена, много сил и времени тратятся на исполнение
всевозможных бюрократических процедур, но при этом нет никакой гарантии того, что будет получен
полезный результат. Зато есть множество "типа научно-исследовательских работ", на которые
выделяются серьезные бюджетные ассигнования. Об этом я писал в Троицком варианте в статье "Путешествие по ЛОТорингии"
, и в ее продолжении (разборе итогов конкретных НИР) - статье "Чудо-методика прогнозирования на
российской земле" .
Не хочу подробно пересказывать написанное, отмечу лишь основные моменты. Первое, при
распределении многомиллионных лотов сплошь и рядом действует принцип "своя рука владыка".
Второе, огромные (сопоставимые с бюджетом РФФИ!) деньги тратятся на всевозможную научно-
методическую, информационно-аналитическую и т.п. деятельность, результатом которой в большинстве
случаев являются никому не нужные толстые отчеты. Т.е. происходит по сути бессмысленная растрата
государственных средств. Естественно, в полном соответствии с законом о госзакупках. Особенно
тяжелое впечатление оставляет получение такого типа лотов невесть откуда взявшимися конторками.
Так, ЗАО "Институт социального конструирования", не имеющее даже собственного сайта и практически
не оставившее следов в интернете, в 2008 г. начало участвовать в конкурсах Рособразования (в рамках
ФЦПРО). Результат впечатляет - данное ЗАО участвовало в четырех конкурсах и четыре раза победило!
Общая сумма осваиваемых этим ЗАО бюджетных средств в текущем году составляет примерно 28 млн.
руб. О том, насколько актуальна тематика лотов и какие реальные результаты они могут принести,
можете судить сами. Так, более 8 млн. руб. выделяется на лот "Внедрение комплекса программ,
обеспечивающих формирование гражданской идентичности в системе общего образования".
Или возьмем крупные и известные компании, там и масштаб побольше. В 2006 году ООО "Гелиос
Компьютер" выполняло лот "Модернизация информационной инфраструктуры учреждений высшего
профессионального образования в целях отработки различных моделей финансирования" на сумму более
120 млн.руб. Интересно, во многих ли вузах слышали о результатах этого лота? В том же 2006 году ЗАО
"КРОК инкорпорейтед" выполнило работу "Создание инфраструктуры Федерального центра
информационно-образовательных ресурсов (ФЦИОР)" аж на 165 с лишним миллионов бюджетных
рублей. Стоит ли доступный для обозрения итог этой работы, сайт http://eor.edu.ru/, потраченных
средств? Впрочем, как можно серьезно говорить о ФЦПРО и о том, как расходуются средства по этой
программе, если там нет даже базы данных проектов? В материале сайта strf.ru "ФЦП по образованию:
проблемы, провалы, надежды" рассказано, что ректор СПбГУ ИТМО Владимир Васильев
запрашивал результаты десятка интересных ему проектов, но ни по одному из них не получил отчётов -
"их не смогли найти". Понятно, что когда вообще оценивать нечего, не до содержательной экспертизы.
Что же нужно сделать, чтобы изменить ситуацию? Для того, чтобы система конкурсов в научно-
технической сфере нормально работала, необходимы несколько простых вещей: четко прописанные,
прозрачные конкурсные процедуры и квалифицированная экспертиза, а также право руководителей
проектов самостоятельно, без мелочной регламентации, определять, на что тратить деньги. Зная, что
отчет по проекту будет подвергнут квалифицированной экспертизе, а не простой оценке соответствия его
формы существующим требованиям. Если в целом эта задача сложна и ее решение потребует много
времени, то есть шаги, которые легко сделать уже сейчас. В частности, для поддержки нормальных
научных исследований необходимо существенное усиление системы государственных научных фондов,
резкое увеличение финансирования наиболее авторитетных из этих фондов – РФФИ и РГНФ. Конечно,
при условии, что научные фонды не попадут в зону действия 94-ФЗ – это будет тяжелейшим ударом по
российской науке.
Евгений Онищенко
1) функциональные характеристики (потребительские свойства) или качественные характеристики
товара;
1.1) качество работ, услуг и (или) квалификация участника конкурса;
2) расходы на эксплуатацию товара;
3) расходы на техническое обслуживание товара;
4) сроки (периоды) поставки товара, выполнения работ, оказания услуг;
5) срок предоставления гарантии качества товара, работ, услуг;
6) объем предоставления гарантий качества товара, работ, услуг;
Затем оговаривается, что "не допускается использование иных, за исключением предусмотренных частью
4 настоящей статьи, критериев оценки заявок на участие в конкурсе". При этом значимость критериев,
указанных в пунктах 1 и 1.1, не может составлять более 20 %, а в случае проведения конкурса на
выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ – 45 %.
Даже если эти критерии в какой-то степени пригодны для оценки заявок финансирования прикладных
исследований и разработок, то только в модифицированном виде. И, очевидно, что этот набор критериев
(с ограничениями значимости) совершенно негоден для оценки исследовательских работ - единственные
более-менее содержательные критерии (качество работ и квалификация участника) могут дать по
максимуму менее половины общей оценки заявки. Тем не менее, этот закон будет использоваться для
оценки заявок на сугубо фундаментальные исследования - в ходе массовых конкурсов ФЦП "Научные и
научно-педагогические кадры инновационное России", которая начинает действовать в этом году.
Поскольку задачей этой программы является поддержка лучших научных коллективов, то создание хотя
бы минимально приспособленной к этой задаче системы оценки становится нетривиальной задачей:
использование только содержательных критериев и цены контракта откроет двери для демпинга, когда
слабые коллективы могут заметно сбрасывать цену контракта и, за счет этого, признаваться
победителями конкурсов.