Приложение 3. О недостатках законодательства, регулирующего размещение государственного заказа 

Основная часть бюджетных средств на конкурсную поддержку гражданских исследований и разработок распределяется Министерством образования и науки через ряд федеральных целевых программ. Проведение этих конкурсов регулируется рядом законодательных актов, в первую очередь - Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ “О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд”. Этот закон совершенно неприспособлен для проведения конкурсов (в особенности, массовых конкурсов) в области научных исследований, что приводит к нерациональным и даже бессмысленным тратам бюджетных средств. Перечислим ниже некоторые основные недостатки 94-ФЗ в отношении регулирования конкурсов в сфере научных исследований.
1. Идеология закона 94-ФЗ предполагает, что производится закупка конкретного товара или услуги, т.е. заказчик знает, что конкретно он хочет получить. В то же время при поддержке научных исследований путем проведения массовых конкурсов (когда по итогам одного конкурса выделяется несколько грантов или заключается несколько государственных контрактов) нормальной является ситуация, когда заранее неизвестно, что именно “закупается” – идет отбор лучших предложений заявителей. Т.е. идеология закона 94-ФЗ оказывается противоположной разумному положению вещей в данной сфере, что ведет к бессодержательности и формализму требований, закладываемых в конкурсную документацию. 
2. Федеральный закон 94-ФЗ устанавливает набор критериев оценки заявок, который малопригоден для сферы исследований и разработок. Закон определяет возможные критерии оценки заявок (статья 28, пункт 4), которые не слишком пригодны даже для оценки заявок в области прикладных исследований и разработок. Только один из них (“качество работ, услуг и (или) квалификация участника конкурса”) пригоден для оценки научно-исследовательских работ. При этом его значимость в случае проведения конкурса на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ не может превышать 45 %. Поскольку единственный содержательный критерий может дать по максимуму менее половины общей оценки заявки, то существенно возрастает значимость критерия “цена контракта” (которое может быть уменьшено только путем использования дополнительных, не отвечающих сути дела критериев). Соответственно, закон 94-ФЗ приводит к ситуации, когда отбор проводится не путем отбора лучших по качеству заявок, а, в значительной степени, путем отбора наиболее дешевых заявок - тех заявок, в которых заявители, не обладая достаточной квалификацией, делают ставку на удешевление предложения. Применительно к сфере научных исследований это означает, что, финансировать такие проекты низкого уровня часто вообще не имеет смысла. 
3. Пункт 6 статьи 25 закона 94-ФЗ устанавливает, что “Участник размещения заказа вправе подать только одну заявку на участие в конкурсе в отношении каждого предмета конкурса (лота).” При объявлении массовых конкурсов по направлениям науки, предусмотренных, к примеру, ФЦП “Научные и научно-педагогические кадры инновационной России” (далее – ФЦП “Кадры”), такое ограничение сильно ударяет в первую очередь по крупным специализированным институтам и крупным вузам, в которых есть несколько групп, работающих в данной области независимо друг от друга. Не позволяя нескольким независимо друг от друга работающим группам из одного учреждения участвовать в конкурсе, закон способствует снижению среднего уровня заявок, т.е. вместо того, чтобы способствовать настоящей конкуренцииё работает в противоположном направлении.
4. Прописанные в законе требования к подаче заявок и разработанная на их основе нормативно-правовая база (конкурсная документация, форма подачи заявок, сроки экспертизы и т.д.) достаточно обременительна для заявителей и неудобна для нормальной организации экспертизы. При этом при проведении конкурсов невозможно устанавливать дополнительные требования к научной квалификации участников размещения заказа, хотя, очевидно, что в случае проведения научно-исследовательских работ именно она является залогом успешного выполнения работ. Стоит отметить, что принципиальная возможность выдвижения дополнительных требований существует: законом (пункт 3 статья 11) оговаривается право Правительства РФ устанавливать дополнительные требования к участникам размещения заказа при размещении заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд обороны страны и безопасности.
Ярким свидетельством неприспособленности закона 94-ФЗ к специфике научных исследований являются результаты реализации ФЦП “Кадры”. Ее приняли в связи с критическим положением, сложившимся в научно-образовательной сфере: неуклонное старение кадров ведет к тому, что через 5-7 лет просто некому будет готовить квалифицированных специалистов, поэтому для сохранения научно-технического потенциала страны необходимо, чтобы молодежь пошла в науку и образование сейчас, пока еще работают высококвалифицированные ученые и преподаватели. Во многих случаях только имеющие серьезный опыт исследовательской работы преподаватели способны подготовить действительно квалифицированных и образованных на современном уровне специалистов. Высокий уровень научных исследований непосредственно влияет и на качество подготовки специалистов, которые завтра будут заниматься разработкой ядерных реакторов и самолетов, подводных лодок и оборудования для гидроэлектростанций.
 В рамках этой программы проводится ряд массовых конкурсов трехлетних проектов: поддержки проведения исследований, проводимых коллективами научно-образовательных центров (до 5 млн. рублей ежегодно); поддержки проведения исследований, проводимых группами под руководством докторов наук (до 2 млн. рублей ежегодно) и кандидатов наук (до 1.5 млн. рублей ежегодно) и др. Предусматривается, что ежегодно в рамках ФЦП “Кадры” будут получать поддержку до 450 научно-образовательных центров, до 500 групп под руководством докторов и кандидатов наук и т.д. 
Рассмотрим здесь только результаты конкурсов для научно-образовательных центров (НОЦ) – наиболее масштабного с финансовой точки зрения из всех мероприятий Программы. Обработка данных протоколов заседания конкурсных комиссий бывшей Роснауки по оценке и сопоставлению заявок для основных туров конкурсов НОЦ за 2009 г. (очереди  I - VI)  и 2010 г. (очереди I - VIII) показывает, что происходит ухудшение ситуации. 
В протоколах заседаний конкурсных комиссий Роснауки, определявших победителей конкурсов, приведены общий балл, набранный заявкой, а также баллы за цену контракта (35 баллов максимум в 2009 г., 55 баллов максимум в 2010 г.), за “качество работ и квалификацию участника” (45 баллов максимум), т.е. по содержательному критерию, и – в 2009 г. – за срок выполнения работ (допускалась возможность уменьшить срок выполнения работ, что давало по максимуму 20 баллов).  Общий балл является суммой этих баллов, и именно на его основании принимается решение о выборе победителей по лоту. 
Существенно изменяется ситуация, если не принимать в рассмотрение цену контракта и иные критерии, не имеющие отношения к содержательной оценке, а проранжировать заявки только на основании балла, полученного за качество работ и квалификацию участника. Оказывается, что в этом случае в группе победителей происходят значительные изменения: в 2009 г. по всем проведенным конкурсам для НОЦ следовало бы заменить примерно 34 % победителей, выигравших за счет ненаучных критериев, - заменить на тех, кто набрал более высокий балл по содержательному критерию. По некоторым конкурсам даже заявки с наивысшей оценкой по содержательной части не попадали в число победителей. Встречаются и конкурсы, по которым все наиболее состоятельные в научном отношении заявки не прошли, а поддержку получили заявители со скромными финансовыми запросами.
С возрастанием роли критерия “цена контракта” ситуация, естественно, ухудшилась. Ранжирование заявок на основной тур конкурсов 2010 г. только по критерию “качество работ и квалификация участника” показывает, что в этом году – если ориентироваться только на научную состоятельность – следовало бы заменить почти половину победителей (47 %). При этом работоспособные научные коллективы вынуждены конкурировать по цене контракта с демпингующими коллективами, не обладающими должной научной квалификацией. Как результат, по сравнению с прошлым годом резко снизился средний размер финансирования исследований в рамках контрактов: если в 2009 г. на один контракт, выигранный в рамках основного тура конкурса НОЦ, в среднем приходилось примерно 12.4 млн. руб. (примерно 4.1 млн. руб. в год), то в 2010 г. – примерно 8.7 млн. руб. (2.9 млн. руб. в год). Максимальная сумма финансирования по трехлетнему контракту для НОЦ, установленная несколько лет назад при разработке ФЦП “Кадры”, напомню, составляет 15 млн. руб. С учетом того, что коллектив НОЦ, включая аспирантов и студентов, часто насчитывает несколько десятков человек, финансирование НОЦ в таком объеме не позволяет решить поставленные при принятии ФЦП “Кадры” задачи по привлечению и закреплению научной молодежи, а дает только возможность выплачивать незначительные надбавки аспирантам и молодым ученым.
Относительно курируемых бывшим Рособразованием конкурсов для групп под руководством докторов наук, кандидатов наук и аспирантов отметим лишь одно – бюрократический абсурд с массовым отклонением заявок по формальным основаниям продолжается (такого нет и в бывшей Роснауке). 
В условиях действия нынешней редакции закона 94-ФЗ невозможно нормально проводить конкурсы в области науки и технологий, что резко снижает эффективность расходования средств в этой сфере. Задача максимально возможной адаптации закона 94-ФЗ к специфике конкурсов в области научных исследований и разработок сложна и ее решение требует тщательной юридической проработки, однако некоторые необходимые шаги очевидны. Во-первых, финансирование собственно научно-исследовательских работ следует вести на основании грантового принципа, как говорится в Приложении 2. Во-вторых, есть поправки, которые необходимо внести в закон незамедлительно. В частности, следует:
1) увеличить значимость критерия “квалификация участника конкурса и качество работ” минимум до 70 %, а также  дополнить сферу действия пункта 3 статьи 11 94-ФЗ, кроме нужд обороны страны и безопасности государства, также научно-исследовательскими работами.
2) при проведении массовых конкурсов в области научно-исследовательских работ предоставить организациям право выдвигать на конкурс более одной заявки . 
Несмотря на сложившуюся ситуацию и то, что как ответственные за проведение конкурсов в рамках ФЦП чиновники, так и научное сообщество считают федеральный закон 94-ФЗ совершенно неудовлетворительным для регулирования конкурсов в научно-технологической и образовательной сферах, министерство образования и науки не проводит серьезной работы по исправлению ситуации. По скудной информации, доходящей до научного сообщества, подготавливаемые чиновниками поправки не позволяют существенно улучшить положение дел. Так, например, предложение ввести двухэтапные конкурсы, при которых на первом этапе осуществляется квалификационный отбор организаций – участников конкурса на основании квалификационных критериев (количество научных и научно-технических публикаций в рецензируемых журналах и т.п. по теме конкурса на одного исследователя) приведут лишь к избыточной бюрократической нагрузке на заявителей, но не будут способствовать повышению качества отбора. Следует  оценивать не усредненные показатели для организаций по тематике конкурса (очевидно, скажем, что таким образом невозможно объективно сопоставить многопрофильные организации и жестко специализированные организации – первые будут в проигрыше), а квалификацию и показатели конкретных заявляемых исследовательских коллективов. Поэтому для выработки разумных поправок следует провести их открытое обсуждение и детальную проработку с участием квалифицированных ученых, а не только чиновников, “профессиональных экспертов” и администраторов от науки.